402.07 - Fédéral

SOL - De Wijngaard et la CSC Services Publics, groupe ministres des cultes

Le financement par l'Etat fédéral des ministres des cultes et des délégués du Conseil central laïque

Rapport de la Commission des Sages

Introduction

En 2006, la ministre de la Justice (Onkelinx) avait demandé à une Commission des Sages d’inventorier le système de financement des ministres des cultes et des délégués du Conseil central laïque, d’examiner les inégalités et les discriminations et de formuler des recommandations pour adapter le système de financement des ministres des cultes et des délégués du CCL au 21e siècle. Vous trouverez le rapport exhaustif de cette Commission des Sages sur Internet.

Ci-après, nous esquisserons les lignes de force de ce rapport, surtout celles qui concernent les assistants paroissiaux, et nous accorderons une attention particulière aux recommandations formulées par la Commission.

1. Une réglementation inadaptée à l’évolution socio-politique

La Commission part du constat que la réglementation actuelle n’est pas adaptée à la position actuelle des différentes religions dans notre société. Les raisons en sont e.a. la montée en puissance de nouvelles religions (l’Islam), la sécularisation et le poids réduit de la religion en général, les modifications ad hoc dans la réglementation qui donnent lieu à des discriminations.

2. Les fondements constitutionnels et législatifs de la réglementation relative aux cultes

Il y a un certain nombre d’articles dans la Constitution qui forment la base du système de financement qui existe actuellement.

Principe de non-discrimination et principe selon lequel tous les Belges sont égaux devant la loi (articles 10 et 11 de la Constitution) : c’est sur cette base qu’il faut éliminer les discriminations dans les régimes de financement des divers cultes reconnus et de la laïcité.
Liberté des cultes (article 19 de la Constitution) et liberté de se soustraire aux obligations d’un culte quelconque (article 20 de la Constitution).
Interdiction d’intervention de l’Etat dans la nomination des ministres des cultes et dans l’organisation des cultes (article 21 de la Constitution). Article 22 : droit au respect de la vie privée. Nul ne peut être obligé de faire connaître sa préférence pour une religion ou une philosophie. Il ne peut donc être question de se baser sur une enquête non anonyme pour fixer la répartition des moyens financiers parmi les diverses religions. Article 181 : l’Etat prend à sa charge les traitements et les pensions des ministres des cultes. Cela signifie que l’Etat n’est pas neutre vis-à-vis des cultes, mais opte pour « un pluralisme philosophique activement soutenu qui contribue à une jouissance effective de la liberté de culte ».

3. Les paradoxes du système constitutionnel et législatif relatif aux cultes

Ici, la Commission met surtout l’accent sur les tensions entre la très grande liberté de culte et le fait que la rémunération des ministres des cultes oblige l’Etat à établir des critères de reconnaissance. On souligne en particulier que le terme « ministre des cultes » est un terme de droit civil qui n’apparaît pas en droit canonique. ‘L’ordination’ n’est pas un critère nécessaire pour être ‘ministre des cultes’. Des ‘laïcs’ peuvent également être ministres des cultes; dans l’islam par exemple, il n’y a pas de clergé ordonné. La rémunération par l’autorité et le principe de non-intervention dans le fonctionnement interne engendre un statut ‘sui generis’ pour les ministres des cultes avec, certes des caractéristiques du statut des fonctionnaires, mais aussi des différences essentielles.

4. Les principes directeurs de la Commission

Maintien du cadre constitutionnel existant et de la répartition des compétences. A ce sujet, il est important de renvoyer au principe repris à l’article 181 de la Constitution qui stipule que l’autorité paie les traitements des ministres des cultes. Cela semble quelque peu contradictoire avec les recommandations de la Commission, qui laisse ouverte la possibilité d’un dit ‘financement par enveloppes’. Cela nécessiterait apparemment une modification de la Constitution (qui requiert une majorité des 2/3 au Parlement). La Commission estime toutefois qu’un financement par enveloppes est compatible avec l’article 181 de la Constitution.
Un plus grand respect des règles constitutionnelles : sur la base du principe d’égalité et du principe de non-discrimination, il faut mettre en place un régime uniforme en matière de traitements et de pensions pour les ministres de tous les cultes et les délégués du CCL.
Respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales: le droit de défense et le droit à un procès équitable doivent être garantis par les diverses autorités religieuses, lorsqu’un ministre des cultes est démis de sa fonction.
Nécessité de définir un nouvel équilibre du financement: le système de financement doit être adapté à la position actuelle des religions dans la société.
Nécessité de proposer des solutions finançables.
Principe de transparence: rien que pour cette raison, il faut prendre des dispositions par rapport à la position douteuse des assistants paroissiaux par exemple. Le régime de cumul de fait ne concorde pas non plus avec le principe de transparence.
Simplification et unification du système de financement.
Principe de subsidiarité dans la gestion du financement par l’Etat: il faut donner plus d’autonomie de gestion aux différentes institutions cultuelles.
Lien entre le financement des cultes et la poursuite de l’intérêt général: reconnaissance de l’importance que les cultes revêtent pour la société.
Garanties de qualité en matière de formation pour les ministres des cultes.

5. La réglementation et la pratique administrative relatives aux traitements des ministres des cultes et des délégués laïques

Après un grand volet juridique sur la notion de ‘traitement’, vous trouverez dans ce chapitre un aperçu des traitements annuels de tous les ministres des cultes et des délégués du Conseil central laïque. Nous notons ici une discrimination entre ces derniers et les ministres des cultes reconnus : les conseillers moraux bénéficient non seulement de traitements plus élevés, mais également d’augmentations barémiques biennales. Plus loin, vous trouverez des commentaires sur d’autres sources de revenus, telles que le casuel et l’indemnité de logement. Ces sources de revenus supplémentaires constituent parfois une nouvelle source de discrimination entre les ministres des cultes. En ce qui concerne le culte catholique, l’indemnité de logement n’est pas strictement réservée au curé, mais à un seul ministre des cultes de la communauté locale reconnue (paroisse). En principe, elle pourrait donc également être accordée à un assistant paroissial rémunéré, qui fonctionne comme personne de contact locale dans une paroisse sans curé.

Ensuite, un certain nombre de problèmes spécifiques sont évoqués.

Le système de cumul de fonctions, dans lequel les personnes concernées (curés) reçoivent 150% du traitement d’une fonction à temps plein, repose sur un accord qui n’a aucune base légale.
Les assistants paroissiaux du culte catholique. La Commission réitère la critique formulée par la Cour des Comptes selon laquelle le statut ecclésiastique interne des assistants paroissiaux est mal réglé, parce qu’il n’a pas été promulgué en tant que réglementation formelle par tous les évêchés.

Sur le plan du droit civil, la catégorie ‘assistant paroissial’ doit être reprise dans la nomenclature de la loi du 2 août 1974, parce que l’Etat doit fixer le traitement des ministres des cultes dans des règles de droit positif.

6. La réglementation et la pratique actuelles relatives aux pensions des ministres des cultes et des délégués laïques

L’aperçu fait apparaître qu’il y a aussi de nombreuses disparités entre les ministres des cultes sur le plan des pensions.

Une autre raison pour laquelle il faut reprendre les assistants paroissiaux dans la nomenclature (loi du 2.8.1974) est la nécessité d’avoir un fondement juridique non équivoque de leur droit à la pension.

7. Diverses questions en relation avec le financement, la reconnaissance et les critères de répartition du financement entre les cultes et la laïcité organisée

Dans ce chapitre, on brosse d’abord un tableau complet du financement des cultes et de la laïcité organisée, par les diverses autorités. Les traitements des ministres des cultes ne constituent qu’une partie de ce financement.

Ensuite, on se concentre sur la problématique des organes représentatifs des divers cultes. Pendant des années, la composition compliquée de l’organe représentatif a été un obstacle à la reconnaissance de l’Islam en tant que culte. Ici aussi, il y a des discriminations, par exemple parce que les dons au Conseil central laïque sont fiscalement déductibles, alors que cela n’est pas le cas pour les dons aux organes représentatifs des cultes.

Suit une comparaison avec les régimes de financement des cultes dans nos pays voisins. Selon la Commission, le mode de financement belge n’est certainement pas le moins mauvais : la vie privée des habitants est respectée (pas d’obligation de faire connaître leur religion ou philosophie via la déclaration d’impôt) et l’utilisation des moyens est soumise à un contrôle assez strict (financement direct des traitements des ministres des cultes).

Si l’on veut procéder à une (nouvelle) répartition des moyens financiers, conformément au nombre actuel d’adeptes des divers cultes, la question se pose de savoir sur quels critères quantitatifs on peut éventuellement se baser.

En ce qui concerne la pratique religieuse, on ne dispose guère de données fiables ; l’on peut se demander en outre si celle-ci peut être le critère décisif, puisque la portée des conceptions philosophiques va plus loin que la participation au culte. La Commission renvoie à ce sujet au rôle que jouent les religions et les conceptions philosophiques dans la prestation de services : l’encadrement des jeunes, les soins aux personnes âgées et aux malades, les conseils personnels, le développement de la structure sociale, l’aide aux mourants, …

L’identification religieuse peut servir de critère, mais ici aussi, des recherches scientifiques sont nécessaires. Les données dont nous disposons démontrent que ± 62 % maximum de la population se considèrent comme faisant partie de l'église catholique romaine, ce qui est moins que la part actuelle de l’église catholique dans le financement des cultes.

8. Les recommandations de la Commission

Dans ce chapitre, la Commission fait un certain nombre de recommandations visant à remédier à toutes les incohérences et anomalies dans la réglementation actuelle concernant le financement des cultes et de la laïcité.

8.1 Recommandations générales

Une gestion efficace et moderne du personnel s’impose dans le SPF Justice.
La transparence concernant les dépenses à charge des diverses autorités publiques et concernant les diverses sources de revenus des ministres des cultes. Quelques incohérences : pas d’égalité de traitement pour des niveaux de fonction comparables, le cumul n’est pas toujours autorisé, des sources de revenus supplémentaires pour certains ministres des cultes (logement ou indemnité de logement, casuel, …).
Accorder une attention particulière à la formation des imams : création en Belgique d’écoles de théologie musulmane, avec des garanties de qualité quant aux diplômes délivrés.
Des recherches scientifiques sur le nombre d’adeptes des divers cultes en vue d’établir une répartition équitable des moyens budgétaires.

8.2 Recommandations particulières

Structure et financement des organes représentatifs: ici aussi, il faut viser une égalité de traitement, ce qui n’est pas le cas à l’heure actuelle. Les organes représentatifs devraient être dotés de la personnalité juridique.
Traitements des ministres des cultes et des délégués laïques: il faut au moins prévoir « une carrière intégrant ancienneté pécuniaire et augmentations barémiques. Les traitements des ministres des cultes exerçant des fonctions de terrain sont inadaptés et doivent être portés à un niveau correspondant à leur niveau de formation, de responsabilité et du coût de la vie ». Les différences entre les traitements des ministres des cultes exerçant des fonctions de terrain ne sont pas justifiables.
Indemnités et avantages : une concertation avec les régions est nécessaire pour remédier au problème des disparités qui résultent de l’octroi d’une indemnité de logement (ou logement) à certains ministres des cultes.
Cumul de plusieurs ministères rémunérés: devrait être supprimé après que les traitements ont été suffisamment augmentés.

Cadres et traitements des assistants paroissiaux
- L’ordination ne peut plus être utilisée comme seul critère attributif de la qualité de ministre du culte.
- Le cadre des assistants paroissiaux ne peut être en extinction, vu le rôle important que les assistants paroissiaux jouent en tant que ministres du culte catholique.
- Les assistants paroissiaux doivent être repris dans la nomenclature de la loi du 2.8.1974.
- L’autorité ecclésiastique doit prendre une initiative visant à fixer clairement le statut de droit canonique des assistants paroissiaux.
Pensions des ministres des cultes : ici aussi, une révision fondamentale s’impose afin d’éliminer toutes les disparités.

8.3 Les recommandations en vue d’une réforme du système du régime des cultes et de la laïcité

Etant donné les très nombreuses anomalies dans le régime actuel, la Commission propose une modification fondamentale et systématique. A ce sujet, il faut choisir entre un système de financement à prix coûtants (paiement direct des traitements) et un système de financement par enveloppes. Etant donné l’importance décroissante du culte catholique, il faut de toute façon revoir le cadre théorique pour l’église catholique. Le double encadrement (un cadre théorique et un cadre des places occupées dans la pratique) n’a plus guère de sens.

La Commission estime que le cadre constitutionnel actuel permet d’organiser un système de financement par enveloppes et elle plaide en faveur de ce système.

8.3.1 Les niveaux de traitement et les lignes d'une carrière

Les niveaux de traitement et les lignes de carrière des ministres des cultes doivent être relevés jusqu’à atteindre ceux des délégués laïques. La Commission a effectué un certain nombre de simulations concernant le coût. En cas de suppression de la possibilité de cumul, le surcoût budgétaire serait de 7,9%. Si l’on octroie aussi une ancienneté de départ (limitée) au moment où les ministres des cultes entrent dans le nouveau système, le surcoût budgétaire serait de 16,1 % (par rapport au budget 2006). Encore deux réflexions personnelles :

o Pendant les dernières décennies, le budget a été systématiquement amputé, à cause de l’occupation de plus en plus limitée du cadre.

o Si des revenus alternatifs, tels que l’indemnité de logement et le casuel, étaient aussi soumis à un traitement fiscal correct, le surcoût budgétaire serait moins élevé. L’imposition du logement ou de l’indemnité de logement rapporterait facilement 4,2 millions d’euros au Trésor.

Suite à l’octroi d’augmentations sur la base de l’ancienneté, l’on peut cependant s’attendre à une nouvelle hausse du budget pendant les premières années qui suivent l’entrée en vigueur du nouveau système. Après 8 ans, le surcoût serait de 25,8 %. En fait, il s’agit d’une augmentation plus petite, vu que les autres sources de revenus peuvent maintenant également être soumises à un traitement fiscal correct; en outre, la Commission ne tient, incompréhensiblement, pas compte de recettes fiscales plus importantes en raison des augmentations de traitement sensibles.
Pensions plus élevées.

8.3.2 La restructuration du cadre

Ici, la Commission propose une toute nouvelle structure du cadre avec, pour chaque culte, 3 catégories principales qui sont subdivisées en sous-catégories. L’autorité devrait établir des possibilités de carrière avec des augmentations barémiques dans chaque catégorie.

8.3.3. Le financement par enveloppes

La Commission élabore un système en se basant sur des unités de base qui sont réparties entre les différents cultes reconnus sur la base de leur adhésion. Dans les limites de ce budget de base alloué, chaque culte disposerait d’une certaine latitude pour répartir le budget entre les fonctions inférieures et supérieures, compte tenu de parts maximales pour les deux catégories principales les plus élevées.

8.3.4. Nouvelle législation relative au financement des ministres des cultes

Afin de donner une base juridique claire aux recommandations proposées, la Commission propose enfin un cadre légal renouvelé pour la reconnaissance et le financement des ministres des cultes et des délégués des conceptions non-confessionnelles.

Quelques conclusions

Le rapport de la Commission des Sages constitue absolument une base valable pour discuter à moyen terme d’un nouveau système de financement. La Commission a une vision positive du rôle des cultes et des conceptions philosophiques dans notre société ; elle estime qu’ils méritent un soutien financier permanent de la part des autorités en raison de leur rôle social. Pour les assistants paroissiaux, la Commission appuie une série de demandes importantes:

Insérer dans la nomenclature la catégorie « assistant paroissial », ce qui permet d’éliminer l’insécurité juridique et de suspendre le caractère extinctif du cadre des assistants paroissiaux.
Plaider pour une augmentation sensible des traitements, adaptée au niveau de formation et de responsabilité.
Instaurer des barèmes sur la base de l’ancienneté.
Eliminer les discriminations en matière de rémunération par rapport à d’autres ministres des cultes/délégués du CCL.
Demander à l’autorité religieuse de prévoir un statut clair en matière de droit canon, statut de préférence uniforme pour tous les évêchés.

Si les autorités politiques (et ecclésiastiques) font montre de la même bonne volonté vis-à-vis des assistants paroissiaux, ceux-ci peuvent espérer une amélioration sensible de leur position juridique et financière.